来源: 中国食品报网
（中央党校（国家行政学院）教授 胡颖廉）民以食为天，食以安为先。食品安全是各国共同关注的重要公共政策问题。党和政府一贯高度重视食品卫生和安全问题，不断完善食品安全法制体系和监管体制。党的十八大以来，为了建立健全更高质量的食品安全生态环境，确保“舌尖上的安全”，食品安全治理新政不断推出，食品安全形势总体稳定向好。
历程
1953年，“食品卫生”概念初现，标志着我国为维护人民群众的食品安全迈开了第一步。
1964年，“食品卫生标准”概念首次提出，标志着我国食品卫生管理从空白走向规范化，向着法制化管理的目标迈出了第一步。
1978年，经国务院批准同意，原国家卫生部牵头会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”。
1982年11月19日，五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》。
1995年10月30日，八届全国人大常委会第十六次会议审议通过了食品卫生法。
2003年，国务院机构改革，在原国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局。
2004年9月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》。
2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了新修订的食品安全法。
2010年2月6日，根据食品安全法规定，国务院印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》。
2015年4月24日，食品安全法经十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过。
2019年2月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。
新中国食品安全工作的起点是建国初期的食品卫生管理。当时，食品领域的主要矛盾是粮食和食物短缺之间的矛盾。同时，人民群众对食品卫生知识匮乏，食品卫生管理工作是致力于防止误食有毒食材。卫生部也发布了一系列规章、文件加以规范，取得了一定成效。
食品安全监管体制的三个时期
我国改革开放以来的食品安全监管体制，大致经历了以下几个过程：混合过渡体制（1979—1993年），全面外部监督体制（1994—2002年），科学监管体制（2003—2011年），直到党的十八大后，迈向了治理现代化。
党的十一届三中全会提出，把全党和国家的工作重点转移到经济建设上来，经济基础的变化迫切要求改革经济体制管理模式。经国务院批准同意，原国家卫生部于1978年牵头会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”，组织对农业种植养殖、食品生产经营和进出口等环节的食品污染开展治理。1982年11月19日，五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（下称《试行法》）。这是中国食品卫生领域的第一部法律，对食品、食品添加剂、食品容器、包装材料、食品用工具、设备等方面卫生要求，食品卫生标准和管理办法的制定，食品卫生许可、管理和监督，从业人员健康检查以及法律责任等方面都作了翔实规定。
《试行法》规定，国家实行食品卫生监督制度，改变了各级政府非常设机构——食品卫生领导小组负责食品卫生监督管理的格局，明确各级卫生行政部门领导食品卫生工作及其执法主体地位。
不论是从经济社会背景、管理体制还是政策工具等方面看，改革开放初期的食品卫生都带有浓厚的混合过渡色彩，这是一种徘徊于温饱与吃好、计划经济与商品经济、政企合一与政企分离、行业管理与外部监督、传统管控与现代监管之间的独特现象。
1992年10月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，提出“实行政企分开，逐步扩大企业生产经营自主权”。在这一背景下，1993年，国务院机构改革撤销轻工业部，成立中国轻工总会。至此，食品企业正式与轻工业主管部门分离，延续了40多年的政企合一体制被打破。在此之后，各类市场主体发展食品产业的积极性被激发，食品产业获得前所未有的发展。
宏观背景的深刻变化，为颁布施行十多年的《试行法》正式实施提供了良好契机。八届全国人大常委会第十六次会议于1995年10月30日审议通过了食品卫生法，标志着中国食品卫生管理工作正式进入法制化阶段。该法继承了《试行法》的总体框架、主要制度和条款内容，增加了保健食品相关规定，细化了行政处罚条款，强化了对街头食品和进口食品的管理。
食品卫生法再次明确国家实行食品卫生监督制度，废除原有政企合一体制下的行业部门食品卫生管理职权，确定了卫生行政部门作为食品卫生执法主体的地位。同时，国务院有关部门在各自职责范围内负责食品卫生管理工作。政府通过建立有权威的外部食品卫生执法和监督机构，在绝大部分领域取代行业内部食品卫生管理，将监管者与监管对象都纳入法制框架。
与社会主义市场经济体制相适应，传统行政干预手段基本退出历史舞台，卫生部门继续强化国家立法、技术标准、行政执法等工作，同时质量认证、风险监测、科普宣传等新型监管工具也初现端倪。
2001年11月，中国加入世界贸易组织。“入世”给中国食品安全带来两大深刻变化：进口食品大量进入国内市场，知识产权、政策性贸易壁垒等风险不断增加，消费者食品安全意识也逐步提高，中国食品产业面临大分化、大重组；随着中国食品大量出口到国外，食品安全政策议题不再局限于国内市场层面。
2003年，国务院机构改革，在原国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，负责食品安全综合监督、组织协调和组织查处重大事故，同时还承担保健食品审批许可职能。2004年9月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照一个监管环节由一个部门负责的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，明确了食品安全监管的部门和职能。该决定同时明确提出，地方各级人民政府对本行政区域内食品安全负总责。
2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了新修订的食品安全法。根据食品安全法规定，国务院于2010年2月6日印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》，成立了由国务院领导担任正副主任，由卫生、发展改革、工业和信息化、财政、农业、工商、质检、食品药品监管等15个部门负责人作为成员组成的食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。此后，国务院食品安全委员会设立了办公室，具体承担委员会的日常工作，从而取代卫生部成为更高层次的食品安全综合协调机构。
迈向治理现代化
党的十八大以后，在国家治理现代化的新背景下，中国食品安全也进入了新阶段。
食品安全状况多元影响因素
食品安全首先是“管”出来的，也是“产”出来的。这一论述表明食品安全状况存在多元因素影响，主要包括三方面。
一是“产”的因素，生产经营者是食品安全第一责任人。中国现有两亿多农民从事种植养殖行业，农户违法成本低，监管难度极大。全国每年消耗32万吨农药、6000万吨化肥和250万吨农业塑料薄膜，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。2015年，中国规模以上食品工业企业主营业务收入11.34万亿元，占全国工业总产值比重10%以上。尽管已成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱，与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比，中国食品产业基础系统性薄弱，表现为产业结构“多、小、散、低”，集约化程度不高，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。
二是“管”的因素，强大产业和强大监管互为支撑。中国食品药品监管人员编制长期在10万人左右，而各类有证的食品生产经营主体则数以百万计，监管人员和监管对象比例严重失衡。
三是“本”的因素，即环境给食品安全带来的影响。当前全国19.4%的耕地土壤点位重金属或有机污染超标，61.5%的地下水监测点水质较差或极差，工业化带来的环境污染从源头影响食品安全。然而，根据现行机构设置，上述工作分别由国土、环保、食药监管部门负责，其往往以自身职能为出发点设置政策议程，政策缺乏互补性和一致性。
从监管到治理的范式转变
食品安全成因的复杂性决定了其解决途径的综合性。除政府监管外，企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判同样是纠正市场失灵进而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理现代化要改变过去政府一家“单打独斗”的格局，重构监管部门、企业、行业协会、媒体和消费者等主体的角色和权利义务关系。当这种关系用法律、政策等制度形式固定下来时，就成为食品安全治理体系。
而要将食品安全监管嵌入经济结构调整、政府职能转变和社会治理创新的战略布局中，亟须一个高层次、综合性监管机构统筹食品领域监管政策和相关经济政策、社会政策，协调食品产业发展、质量安全等目标。
完善统一权威的监管机构和新食品安全法出台
2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》获第十二届全国人民代表大会审议通过，改革的目标是整合职能、下沉资源、加强监管，在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构。至此，整合各部门食品安全监管职责以法定形式被固定下来，省级以下的工商和质监行政管理体制改革也终于实质性启动。
党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。三中全会同时强调，完善统一权威的食品药品安全监管机构。2014年7月，国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出，整合优化市场监管执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。从2013年末开始，一些地方政府在不同层面整合工商、质监、食药甚至物价、知识产权、城管等机构及其职能，推进“多合一”的综合执法改革，组建市场监督管理局。
2015年4月24日，食品安全法经十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过。亮点是创新了信息公开、行刑衔接、风险交流、惩罚性赔偿等监管手段，同时细化了社会共治和市场机制，确立了典型示范、贡献奖励、科普教育等社会监督手段，也为职业监管队伍建设、监管资源区域性布局、科学划分监管事权等未来体制改革方向埋下了伏笔。
新时代的工作成就和挑战
2013年，监管机构改革后，食品药品监管职能得以优化，监管水平和支撑保障能力稳步加强，其程度前所未有。评价一个国家或地区食品药品安全总体状况的指标有不少，抽检合格率是较为常用的指标。2016年，有关部门在全国范围内组织抽检了25.7万批次食品样品，总体抽检合格率为96.8%，比2014年提高2.1个百分点，在统计意义上有显著进步。药品抽检合格率更是常年保持在98%以上。
国际社会的评价也印证了这一点，如英国《经济学人》杂志每年发布的《全球食品安全指数报告》显示，近年来，中国在“食品质量与安全”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，远高于中国在人均GDP的国际排名。
然而，食品安全监管工作也面临挑战。体制改革的目标是构建统一、权威、专业的食品药品监管体制。如何理解“统一”成为关键。有观点认为，“统一”是机构设置的一致性，包括横向的机构一致，即各级地方政府层面机构设置保持一致；纵向的机构一致，即省级参照国务院设置，市县参照省级设置。实际上，我们对“统一”的理解不应局限于字面含义。全国食药监系统机构设置不可能也不必要完全一致。关键是要调动更多的监管资源，发挥高效的动员能力以及科学合理的分布监管力量。
2018年机构改革
十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》提出，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。
可以说，这一轮食品药品监管机构改革真正体现了顶层设计，超越了“部门搞改革、监管看安全”，是新时代的新气象。“大市场——专药品”模式抓住了当前食药安全治理的两大关键——食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。总体来说，在市县普遍采取市场监管综合执法的前提下，用“小折腾”获取“大红利”的方案，一定程度上有利于监管统一性。
这一方案面临的最大挑战是食品药品安全监管的专业性如何保障，这也是过去基层综合执法改革带给我们的最大思考。
改革从纵横两个维度调整监管体制。一是科学划分机构设置和职责，在强化综合执法的同时，强调专业的事由专业的人来做，所以单独组建国家药品监督管理局；二是合理界定中央和地方机构职能和权责，解决上下一般粗的“权责同构”问题，所以药品监管机构只设到省一级，带有一定垂直管理的意义，与市场监管分级管理相区别。
2019年“党政同责”食品安全工作格局建立
2019年2月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，强调地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责，主要负责人是本地区食品安全工作第一责任人，班子其他成员对分管行业或者领域内的食品安全工作负责。
该规定对地方党委主要负责人、政府主要负责人、党委常委会其他委员、政府分管负责人、政府班子其他成员等5个方面的地方党政领导干部的食品安全职责作出明确，既明确了职责“是什么”，也明确了“怎么干”，还明确了履职到位与否“怎么办”，有利于进一步形成党政领导齐抓共管食品安全工作的强大合力，对于推动形成“党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责”的食品安全工作格局，提高食品安全现代化治理能力和水平，将产生重大而积极的作用。
